2023年4月25日，盧森堡時間10:10（北京時間16:10），歐盟理事會投票通過了碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）。這標志著CBAM走完了整個立法程序，現(xiàn)在可以說是“正式通過”了。

投票結果如下：

今天與CBAM同時通過的還有4個與碳市場相關的立法，其中最重頭的是對歐盟碳市場（ETS）指令的修訂，其他是：設立社會氣候基金的法規(guī)、海運船舶排放的MRV規(guī)則的修訂、航空業(yè)相關的碳市場規(guī)則的修訂?？赡苓€會有一個簽字儀式，然后這些法案的全文就會刊登在歐盟的官方公報上（Official Journal）。

歐盟委員會通過綠色新政“適應55”一攬子提案中的五項關鍵法案，包括擴大歐盟碳市場、海運排放、基建排放、征收航空燃油稅、設立碳邊境稅等。經(jīng)歐盟理事會表決后，五項法案將正式生效。

此舉將使歐盟減少主要經(jīng)濟部門的溫室氣體排放，同時為居民和小微型企業(yè)提供有效支持。

“適應55”一攬子提案旨在修訂歐盟立法，以確保實現(xiàn)歐盟到2030年將溫室氣體凈排放量較1990年水平至少減少55%的目標，并在2050年實現(xiàn)碳中和。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國的可能影響

1、我國是歐盟第一大貿(mào)易伙伴和最大商品進口來源國、歐盟進口商品隱含碳排放的最大來源國；

2、我國出口歐盟的中間產(chǎn)品中80%的碳排放來自金屬、化學品和非金屬礦物，屬于歐盟碳市場高泄露風險部門，一旦納入碳邊境調(diào)節(jié)會對出口產(chǎn)生巨大影響；

3、圍繞EU CBAM的影響已有開展了很多研究工作。在數(shù)據(jù)和假設不同的情況下（如進口產(chǎn)品的排放范圍、相關產(chǎn)品的碳排放強度和碳價），結論會有較大差異。總體認為，中國對歐出口總額的5-7%會受到影響，CBAM部門對歐出口下降11-13%；對歐出口成本增加約1-3億美元/年，占CBAM覆蓋產(chǎn)品對歐出口額的1.6-4.8%。

我國的應對措施

1、建議我國與歐洲在政治和技術層面加強對話；

2、建議國內(nèi)在政策和技術方面做好EU CBAM實施的相關準備。

問答選編

問題1：中國碳市場跟國際碳市場接軌的可能性及可能的路徑？

A:碳市場接軌問題在學術研究層面可以有各種假設情景，但是從實際實施角度難度較大。認為2030年前我國不大可能與歐盟碳市場完全銜接，最主要的任務依舊是發(fā)展國內(nèi)碳市場。

澳大利亞曾與歐盟進行碳市場連接的談判。目前與歐盟碳市場接軌的國家只有挪威、瑞士等，但是情況很特殊。挪威、瑞士的市場小，歐盟碳市場的規(guī)則直接適用。中國碳市場規(guī)模較大，與同樣較大規(guī)模的歐盟碳市場接軌，涉及管治權等十分復雜問題。針對個別行業(yè)的受限制連接或許是開始階段的一個可能方案。

問題2：EU CBAM證書成本最終由誰承擔？對其他國家進口商產(chǎn)生影響是否影響到貿(mào)易結構？

A:EU CBAM證書成本承擔情況與貿(mào)易買賣雙方市場有關，不好一概而論。有研究指出，對歐出口額受EU CBAM影響最大的國家是烏克蘭和俄羅斯，我國排在第四或五位。貿(mào)易結構主要與商業(yè)行為有關，產(chǎn)品競爭力取決于生產(chǎn)成本與碳價格差額等方面。

問題3：EU CBAM是否考慮了各種標準的抵消機制，如VCS、CCER？

A:EU CBAM沒有考慮上述的抵消機制。EU CBAM作為“名義碳市場”，企業(yè)按照內(nèi)涵碳排放量從政府主管機關購買CBAM證書，CBAM證書價格與歐盟配額價格、配額免費分配比例有關。從間接影響上看，采用抵消機制會引起碳價格下降，但對CBAM證書價格影響較小。

問題4：EU CBAM適用原材料及制成品，是否包括汽車等？

A:目前EU CBAM僅包括相對初級的原材料制成品。對于汽車這類更集成的產(chǎn)品，EU CBAM暫不包括這類范疇。

問題5：歐盟通過CBAM證書獲得的資金，用途有哪些？

A:目前歐盟還沒有提及CBAM的資金用途。很大可能性與歐洲碳市場用途類似，例如鼓勵和支持低碳技術、對受到較大影響的歐盟成員進行補償?shù)取?/p>

問題6：中國企業(yè)的產(chǎn)品如果在國內(nèi)已經(jīng)達到了碳中和，要不要承擔EU CBAM成本？

A:歐盟是否認可中國企業(yè)產(chǎn)品達到了“碳中和”，取決于歐盟選取什么樣的方式和指標等來判斷，與采取哪些標準有關。

問題7：EU CBAM適用范疇是否會擴大？

A:目前EU CBAM適用于水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁這5個行業(yè)。歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會圍繞EU CBAM機制仍在溝通。歐盟委員會作為執(zhí)行主體，需要考慮到EU CBAM機制的實際可操作性。

問題8：鋼鐵工業(yè)有短流程和長流程之分，EU CBAM是否考慮了工藝流程的影響？

A:EU CBAM不考慮工藝流程，只考慮納入產(chǎn)品的碳排放水平，也有可能影響企業(yè)在技術路線和工藝流程上的選取。

問題9：歐盟CBAM是否與《巴黎協(xié)定》第6條全球碳市場有關？

A:目前沒有直接關聯(lián)，間接關聯(lián)可能涉及碳市場的接軌，《巴黎協(xié)定》第6條為全球碳市場提供了一些規(guī)則基礎。

（一）歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制塵埃落定

2022年12月13日歐洲議會與歐洲理事會達成臨時協(xié)議，正式確定建立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（以下簡稱CBAM），并將于2023年10月1日起正式生效，意味著全球首個“碳關稅”機制即將進入實施階段。

2023-2026年將是CBAM的過渡期，過渡期內(nèi)申報企業(yè)只需要履行報告義務，2026年，歐盟將正式征收“碳關稅”。鋼鐵、水泥、電力、化肥、鋁和氫氣，以及特定情況下的間接排放和下游產(chǎn)品將成為第一批納入征收范圍的行業(yè)。到2030年歐盟預計將歐盟碳市場涵蓋的所有商品囊括進征稅范圍，而歐盟碳市場將從2026年開始削減免費配額，直到2034年全部取消。歐盟委員會將主要負責CBAM的執(zhí)行和監(jiān)管。

盡管歐盟CBAM的實施已經(jīng)板上釘釘，但國際上圍繞碳關稅的爭議也從未停歇。爭議的核心聚焦于CBAM是否違背世貿(mào)組織協(xié)定（WTO）原則，并對多邊貿(mào)易體制帶來破壞。我國曾明確表明對CBAM的反對立場，印度、俄羅斯、巴西等國也針對歐盟CBAM表達了擔憂和抨擊，認為其具有歧視性和不公平性，違反自由貿(mào)易相關規(guī)定，是危險的貿(mào)易壁壘行為。而歐盟始終堅持，并認為CBAM與WTO原則本質(zhì)上是相適應的，也希望通過開展碳定價和履約促使全球各國都能夠推行具有氣候雄心的政策。關稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）中的例外條款即“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”和“與保護可用竭自然資源有關的措施”，被外界認為將是歐盟在彌合CBAM與WTO的爭端中最有可能加以利用的條款。

（二）美版“碳關稅”雛形顯現(xiàn)

2022年6月，美國《清潔競爭法案》（以下簡稱CCA）草案公布，向外界展示了美國“碳關稅”的雛形。相較于歐盟CBAM，CCA呈現(xiàn)了另一種“征稅”形式。

美國CCA的征稅邏輯是，以美國產(chǎn)品的平均碳排放水平為基準，對碳排放水平高于基準的進口產(chǎn)品和本國產(chǎn)品征收碳稅。

在征收時間上，從2024年開始，對碳排放水平高于基準線值的部分征收55美元/噸的碳稅。之后每年在上年碳稅價格上按照通貨膨脹率疊加5%進行上浮。

在征收范圍上，2024年和2025年CCA征收的范圍將覆蓋21個行業(yè)的產(chǎn)品。從2026年開始，對進口產(chǎn)品的征稅范圍將進一步延伸至下游制成品，如進口產(chǎn)品含有500磅以上CCA納管產(chǎn)品也將征稅。到2028年，這一標準將收緊至100磅。

在進口產(chǎn)品碳排放水平核定層面，如果進口商品原產(chǎn)國具備透明的、可核驗的且可信的碳排放信息，且該國是“透明市場經(jīng)濟體（transparent market economy）”的話，美國將承認該產(chǎn)品的碳排放信息。否則，將采用原產(chǎn)國行業(yè)產(chǎn)品的平均碳排放強度。如果原產(chǎn)國的排放數(shù)據(jù)不可靠或無法驗證，則采用該國整體碳排放強度。

從整體上看，美國CCA提案還處于初級階段，離形成正式文本還有一段距離，也存在部分監(jiān)管漏洞和不明確的地方，例如：如何定義“透明經(jīng)濟體”、是否豁免已經(jīng)在出口國進行碳排放履約的產(chǎn)品等。但該法案能側面反映美國在建立自己“碳關稅”制度上的設計思路和機制雛形。

從目前的版本看，美版“碳關稅”相較于歐盟CBAM實現(xiàn)了與碳市場的脫鉤，這與美國尚未建立全國碳市場的國情有關。盡管美國CCA與歐盟CBAM征收機制不同，且雙方理論上難以形成互相豁免，但美國緊跟歐盟制定“碳關稅”政策，一方面展示出對傳統(tǒng)盟友歐盟氣候政策的支持，并表達對于“碳關稅”的開放態(tài)度，另一方面也看到了實施“碳關稅”對于保護和發(fā)展本國制造業(yè)的積極作用。

氣候俱樂部：發(fā)達經(jīng)濟體的合縱連橫

在氣候問題日益成為全球治理議程核心的當下，各國更加意識到氣候話語權的重要性，而發(fā)達國家似乎更加有意結成氣候聯(lián)盟，主導全球氣候治理話語權。在CBAM協(xié)議簽署的前一天，七國集團正式宣布“氣候俱樂部”成立。氣候俱樂部將重點關注工業(yè)部門的減排，以加速推進工業(yè)部門綠色升級，并將促進各國建立更具雄心且更透明的氣候政策，尤其在碳排放的核算和報告機制方面，將強化合作，在國際層面打擊碳泄漏。

近期，歐美有意成立“鋼鐵俱樂部”。2022年10月31日，美國和歐盟同意結束鋼鐵和鋁的貿(mào)易爭端，以恢復鋼鐵和鋁產(chǎn)品貿(mào)易正?；?，并計劃在未來兩年內(nèi)制定一系列促進鋼鐵和鋁行業(yè)低碳轉型的政策，確保進口的高碳鋼和鋁產(chǎn)品無法規(guī)避這些政策。

盡管G7氣候俱樂部才邁出一小步，相關運作機制還未正式建立，“鋼鐵俱樂部”也還處在概念階段，但可以明確的是：在國際貿(mào)易規(guī)則與應對氣候變化規(guī)則越來越交織的背景下，發(fā)達經(jīng)濟體有意建立“氣候聯(lián)盟”，在內(nèi)部建立一套包括碳關稅在內(nèi)的，互認的應對氣候變化新機制，并試圖利用其在經(jīng)濟和貿(mào)易領域的影響力將機制和配套的標準擴大到全球范圍。

小結：國際氣候博弈新動態(tài)

應對氣候變化問題需要國際合作，但迄今為止應對氣候變化問題與國家發(fā)展權問題之間的強對立關系并未從根本上得到緩解，致使國際氣候談判進展緩慢。應對氣候變化是應基于“現(xiàn)實與后果”還是要尊重“道義與公平”，一直是發(fā)達國家與發(fā)展中國家氣候談判過程中博弈的重點。近年來，發(fā)達經(jīng)濟體應對國際氣候問題方面上發(fā)生了細微的變化，體現(xiàn)在：

內(nèi)部更“團結”。在行動方式上，發(fā)達經(jīng)濟體醞釀成立各種內(nèi)部氣候合作關系，實現(xiàn)內(nèi)部團結一致，減少分歧，進一步牢牢控制氣候政策、標準、科技等方面的話語權。

創(chuàng)新“游戲規(guī)則”。以促進減排為由，利用自身經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢地位和氣候保護的“道義制高點”，主導國際氣候政策的制定，通過設置各種類似“碳關稅”的貿(mào)易機制，制造綠色壁壘。

氣候援助“畫餅充饑”。歐盟的CBAM、美國的CCA都設置了幫助最不發(fā)達國家實施綠色發(fā)展的條款，也表示有意對最不發(fā)達國家實施豁免，以便爭取其支持。

在國際氣候博弈加劇的當下，國際氣候合作將面臨諸多挑戰(zhàn)：

發(fā)展中國家發(fā)展權力受到擠壓。歐美碳關稅不排除有繞開WTO強行征收的可能，將對現(xiàn)有貿(mào)易秩序帶來沖擊。假若其他國家對歐美碳關稅采取相應的反制措施，將對全球貿(mào)易自由化帶來進一步嚴重沖擊，全球貿(mào)易秩序?qū)⒚媾R崩潰。

全球氣候?qū)⒓铀賽夯?。碳關稅制造的貿(mào)易壁壘將弱化發(fā)展中國家產(chǎn)品的價格優(yōu)勢，影響出口。隨著出口減弱，經(jīng)濟增長放緩帶來的失業(yè)、貧困、政府財政收入降低、外匯失衡等問題都將成為政府優(yōu)先于氣候問題亟待解決的事項，導致全球氣候加速惡化。

發(fā)達國家將承受高物價。碳關稅的實施將會使一部分制造業(yè)回流，從而導致發(fā)達經(jīng)濟體居民不得不承受高物價。